Mitme riigikohtuniku hinnangul tehti ESM-i otsus kiirustades

Riigikohtu üldkogu jättis küll oma neljapäevase otsusega rahuldamata õiguskantsleri taotluse tunnistada Euroopa stabiilsusmehhanismi asutamislepingu (ESML) kiirmenetlust puudutav säte põhiseadusega vastuolus olevaks, kuid mitme riigikohtu kohtuniku hinnangul tegi kohus oma otsuse kiirustades ning mitmed Eesti riiklusele olulised aspektid jäid otsuses kajastamata.

Riigikohtu kohtunikud Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ants Kull ja Lea Laarmaa märkisid oma ühises eriarvamuses, et näevad selle kirjutamises võimalust väljendada muret selle pärast, et riigikohtu üldkogu on otsuse teinud ilmselgelt kiirustades.

"Kõnealune kohtuasi on olulisim meie põhiseaduslikkuse järelevalve senises ajaloos. Just selle tõttu ei saa sedalaadi emotsionaalsed argumendid, näiteks et "ESML lahendab EL-i finantskriisi ja tagab lõpuks ometi eurotsooni finantsstabiilsuse," põhjustada kohtuasja lahendamisel kiirustamist," märgivad kohtunikud.

Kiirustamisest tingitult ei kajasta otsus riigikohtunike hinnangul kohtuasja menetlusesemeks oleva ja Eesti riikluse seisukohalt ülimalt olulise problemaatika kaugeltki kõiki olulisi aspekte.

Kohtunikud peatusid oma eriarvamuses esmalt õiguskantsleri pädevuse temaatikal. Kohtunikud nõustuvad küll üldkogu otsuses sisalduva järeldusega, et õiguskantsler oli pädev kõnealust sätet vaidlustama, kuid peavad kohtuasja kui terviku kontekstis tähelepanuväärseks seda, et valitsuse, aga ka täitevvõimu teiste esindajate arvamustes eitatakse õiguskantsleri kõnealust pädevust.

Seda püütakse kokkuvõtvalt põhjendada asjaoluga, nagu vähendaks või suisa väldiks õiguskantsleri eelkontroll riigikogu pädevust välislepingute ratifitseerimisel, seisab arvamuses. Kohtunike arvates raskendab õiguskantsleri sellise pädevuse eitamine oluliselt täielikult välislepingute põhiseaduslikkuse kontrolli tervikuna.

Kohtunike arvates ongi õigusselguse ja -kindluse probleem selle põhiseaduslikkuse asja üks põhiprobleemidest ja "murettekitavalt ei ole otsusega suudetud seda probleemi kuigi olulisel määral lahendada."

Kohtunike hinnangul puuduvad kahtlused selles, et ESML-i näol on formaalselt tegemist välislepinguga. Kuid samas märgivad nad, et kahtlemata ei ole ESML oma loomult tavaline välisleping.

"Põhiküsimuseks oli, on ja otsuse tõttu vähemalt teatud ajaks paraku ka jääb küsimus sellest, et millena tuleks ESML-i käsitada materiaalselt ehk siis teisisõnu - kuidas positsioneerub ESML selle loojate mõtte ja tahte kohaselt EL-i õiguse kontekstis ning kuidas tuleks kõnealuse lepingu nähtumuse ja olemuse vastuolu hinnata tagamaks võimalikult efektiivne põhiseaduslike väärtuste kaitse," kirjutavad kohtunikud.

Otsuses kajastatud valitsuse seisukoht on, et ESM-i dualistliku iseloomu tõttu ei saa seda käsitleda lahus EL-i õigusruumist, majandus- ja rahaliidust. Kohtunikud leiavad aga, et ESML-i dualismiargumendid ei ole veenvad.  

Lisaks leiavad kohtunikud, et viited ESML-i dualistlikule iseloomule ja selle muuhulgas ka EL-i asjaks olemine ei aita mingil määral edasi praeguse põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel.

Kohtunikud leiavad oma arvamuses ka seda, et EL-i kuulumist ei saa ega tohi siiski kergekäeliselt samastada EL-i asjade endale jäägitult siduvaks pidamisega. "Ei tohiks unustada, et rahvas on andnud küll selge volituse kuuluda EL-i kooskõlas põhiseaduse aluspõhimõtetega,  kuid vaevalt oli rahvas kõnealust volitust andes nõus allutama end mistahes kohustustele, mis tulenevad küll EL-i asjast, kuid jäävad väljapoole EL-i õigust."

Kui tõlgendada rahva poolt antud volitusi sel viisil laiendavalt, siis tekib kohtunike hinnangul küsimus, et kas saab väita, et enese mistahes Euroopa asjale allutamisel ei peaks kontrollima selle asja kooskõla põhiseaduse aluspõhimõtetega.

Leiame siiski, et sellele vastamine eeldab põhjalikumat analüüsi, kui riigikohtu kõnealune otsus sisaldab, nendivad kohtunikud.

Kohtunikud soovivad oma eriarvamsuses rõhutatada ka kahtlusi, et kas juba ESML ise ei kujuta sisuliselt niisugust EL-i aluslepingute muutmist, mis oleks tinginud nõusoleku küsimist rahvalt. "Leiame, et üldkogu oleks pidanud neid kahtlusi kontrollima ja hindama, millistes piirides võib EL-i ümber kujundada EL-i õiguse väliste instrumentidega."

Kohtunike hinnangul on üldkogu põhiseaduslikkust kontrollinud väga madala intensiivsusega. See avaldub nende hinnangul esiteks kontrolli ulatuse määratlemisel, kus rõhutatakse kontrolli piirdumist kiirmenetlust puudutava sättega.

Teiseks avaldub see kohtunike hinnangul põhiseaduse riivatud põhimõtete riive eesmärgi määratlemisel, kusjuures see eesmärk jääb nende hinnangul raskelt tabatavaks.

Lõpuks avaldub kontrolli madal intensiivsus kohtunike hinnangul ka riigikohtu pädevuse määratlemisel. "Otsuses märgitud eelkontrolli eesmärkidest tuleneb meie hinnangul loogiliselt, et vaidlustava välislepingu kontroll peaks olema võimalikult ulatuslik ja põhjalik."

Kontrolli põhjalikkuse puhul ei saa kohtunike hinnangul nõustuda otsusest tuleneva järeldusega, nagu saaks riigikohus kõnealuse sätte põhiseaduslikkust niiöelda täies mahus kontrollida alles pärast seda, kui riigikogu on saanud ratifitseerimismenetluses oma otsustusõigust kasutada.

Kohtunikud kirjutavad oma eriarvamuses, et sellise enesepiiranguga muutis üldkogu suures osas mõttetuks õiguskantsleri taotluse kontrollimise. "Kui nõustuda üldkogu seisukohaga, et põhiseaduslikkuse eel- ja järelkontrolli meetod võib erineda, siis võivad erineda ka lõppjäreldused ühe ja sama sätte põhiseaduslikkuse kohta."

Ühtlasi peavad kohtunikud märkimisväärseks, et samaaegselt kõnealuse enesepiiranguga on riigikohus pidanud end pädevaks siiski hindama seda, kas euroala riikidel leidub otsustusmehhanismi, mis võimaldaks hädaolukorras sama tõhusalt kõrvaldada ohu euroala majanduslikule ja finantsilisele jätkusuutlikkusele, kuid mis riivaks vähem Eesti põhiseadust.

Eriarvamusele jäänud kohtunike hinnangul valis üldkogu enamus praeguses kohtuasjas kahetsusväärselt põhiseaduse põhimõtete riive põhiseaduspärasuse hindamiseks proportsionaalsuse kontrolli, viidates seejuures kohaliku omavalitsuse riigieelarve rahastamise asjale.

See viide, mis peaks õigustama kontrolli viisi valikut, on kohtunike hinnangul eksitav, sest osutatud punktis räägitakse kohaliku omavalitsuse õigusest võtta võlakohustusi ja seadusandjale antud volitusest piirata omavalitsusüksuste iseseisvust ning selle piirangu ehk riive vajadusest olla oma eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.

Tolles kohtuasjas oli keskseks küsimuseks kohalike omavalitsuste põhiõiguses sätestatud autonoomiaklausel, et "kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt", mitte aga põhiseaduse põhimõtted nagu riigi suveräänsus, sealhulgas parlamendi finantspädevus ja demokraatliku õigusriigi põhimõte, seisab kohtunike arvamuses.

Kasutades proportsionaalsuse testi, leidis üldkogu enamus, et ESML-i ratifitseerimisel tekkiv riive ei ole eriti intensiivne, samas on riive kantud kaalukatest põhiseaduslikest väärtustest – vajadusest tagada põhiõiguste ja -vabaduste kaitse.

Eriarvamusele jäänud kohtunikele jääb arusaamatuks, kuidas oli üldkogul võimalik hinnata riive sobilikkust ja vajalikkust olukorras, kus üldkogul puudus tõsikindel analüüs, kui suur on praktikas ESML-i kiirmenetlust puudutavas sättes sätestatud kiirmenetluse kasu euroala stabiilsuse tagamisel.

Mõõdukuse hindamisel lähtus üldkogu eriarvamusel olevate kohtunike hinnangul argumenteerimata tõdemusest, et tuleb eristada ESML-i ratifitseerimisel tekkivat riivet ning riivet, mis võib tekkida hiljem lepingu täitmisel.

Meie arvates tuli hinnata, kas vaidlustatud hädaabimenetlus, mis jätab Eesti riigi otsustamisest kõrvale, kaalub üles Eesti riigi suveräänsuse, sealhulgas riigikogu finantspädevuse ja demokraatliku õigusriigi põhimõtte, mis on ühed kaalukamad põhimõtted. Vastuse sellele küsimusele on meie arvates eitav, märgivad kohtunikud.

Kohtunike hinnangul järeldub ka otsuse põhjendustest, et üldkogu ei hinnanud ega pidanudki vajalikuks hinnata riske, mis ESML-iga ühinemisel kaasnevad Eesti riigieelarvele ja majanduslikule suutlikkusele.

Üldkogu leidis, et riigikohus saab põhimõtteliselt alles hilisema põhiseaduslikkuse järelevalve korras kontrollida, kas riigikogu on oma ülesannet täitnud põhiseadusega kooskõlas.

Sellise lähenemisega ei saa kohtunike hinnangul aga nõustuda. Juba praeguses menetluses – seega välislepingu sätte põhiseadusele vastavuse eelkontrollis peab riigikohus hindama kõiki riske. Seda oleks tulnud üldkogul teha ka ESML artikkel neli lõik neli puhul, märgivad kohtunikud.

See omakorda tähendab kohtunike hinnangul, et tegelikult oleks riigikohtule tulnud esitada täitevvõimu esindajate poolt põhjalik riskianalüüs, mida aga ei tehtud.

Otsuse suhtes eriarvamusele jäänutele on mõistmatu ka otsusest lähtuv mõttekäik, nagu oleks Eestil ESML-i ratifitseerimise järgselt piisavalt erinevaid variante selle välislepingu täitmiseks ja jääb üle vaid välja valida neist variantidest põhiseaduspärased.

Tegelikult ongi eriarvamusel jäänud kohtunike hinnangul põhiseaduslik probleem selles, et ESML-i ratifitseerimise järgselt Eestil sisuliselt valikud puuduvad.

Asjaolu, et ESML-i tuleb Eestil ratifitseerimise järgselt igal juhul täita tähendab nende sõnul lõppkokkuvõttes seda, et Eesti finantsvõimalused täita siseriiklikult põhiseaduslikke kohustusi vähenevad summa võrra, mille Eesti peab maksma ESML-i täitmiseks.

Tähtsusetu on selles kontekstis, millistest allikatest ESML-i täitmiseks vajalikku raha saadakse. Märkigem siinjuures, et olukorras, mil ESML-i kiirmenetlus peaks realiseeruma, ei ole laenuraha saamise tingimused suure tõenäosusega soodsad.

Üldkogu on oma otsuses märkinud, et kohtu ülesanne põhiseaduslikkuse järelevalves ei ole seadusandjale ette kirjutada valikut, kuidas tuleb võetud kohustust hiljem täita ning et kohus saab põhiseaduslikkuse järelevalve korras kontrollida ka seadusandja edasiste valikute põhiseaduspärasust.

Eriarvamusel jäävad kohtunikud leiavad aga, et selline seisukoht ei puutu asjasse. "ESML-i täitmise põhiseadusele vastavus on ESML-i enda sätete põhiseadusele vastavusest erinev probleem. Praeguses asjas ei vaielda ega saagi vaielda selle üle, kuidas Eesti hakkab ESML-i täitma."

Samas ei sõltu ESML-i täitmiseks vastuvõetavate õigusaktide kehtivusest ESML-i kehtivus. See tähendab, et ESML jääb kehtima ka juhul, kui mõni selle täitmiseks vastuvõetud õigusakt tunnistatakse riigikohtu poolt põhiseaduslikkuse järelevalve korras kehtetuks, märgivad kohtunikud.

Põhjendamatu on eriarvamuse kirjutanud kohtunike hinnangul ka üldkogu järeldus, et ESML on hädavajalik selleks, et tagada euroala ja Eesti majanduslik ja finantsiline stabiilsus ning selle kaudu ka põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. Selline seisukoht vajanuks tuginemist majandusteaduslikule analüüsile, märgivad nad.

Pole kahtlust, et ESML-i rakendumine kahjustab tulenevat sotsiaalriigi põhimõtet, sest ESM-i aktsiakapitali sissemaksete tegemine vähendab riigieelarvelisi vahendeid, lisavad kohtunikud. Senisest raskemaks muutub nende hinnangul ilmselt ka riigieelarve tasakaalus hoidmine.

Osalemine rahvusvahelise koostöös on kohtunike hinnangul kahtlemata argument ESM-iga ühinemiseks, kuid otsuses puuduvat väiksemgi analüüs, et ESM-ist kõrvalejäämisega kaasneksid Eestile tõsisemad tagasilöögid rahvusvahelises koostöös.

Raske on nõustuda enamuse arusaamaga, et kui Eesti majandus peaks tulevikus raskustesse sattuma, on ESM üks võimalus abi saamiseks. Sellise optimismi allikas otsusest ei selgu. Nii otsuses viidatud ESML, lisavad kohtunikud.

Kohtunikud märgivad ka, et ESML-i põhiseaduspärasuse kaalumisel ei saa arvestada üksnes Eesti riigi vetoõiguse puudumisega. "On oluline tõdeda, et ESM-i otsustusprotsessis on oluliselt vähenenud väikeriikide, sealhulgas Eesti võimalus oma huvide ühiseks kaitsmiseks."

Seda, et riigikohtunikud pidid oma otsuse tegema kiirustades, arvasid ka riigikohtunikud Jüri Ilvest, Tambet Tampuu ning Jaak Luik.

Seaduse järgi oli riigikohtul otsuse tegemiseks aega neli kuud.

bns